标本兼治化解地方债 建立交通投融资新制度

2015年02月04日 来源:中国交通造价网 作者:交通造价网

　　近日，全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员尹中卿发表《地方债问题如何标本兼治》的专题文章，提出“改革开放以来特别是应对国际金融危机冲击以来，我国地方债急剧膨胀，已经引起各方面广泛关注。地方债既涉及财税体制，也涉及金融体制，不仅是经济问题，而且也是社会和政治问题。”

　　文章充分体现了党的十八届三中、四中全会的改革思想和近期国发43号和国发45号文的意见，系统论述了我国治理地方债的思路对策。其中，大量涉及事权财税改革、预算改革、融资平台清理、加快推进PPP融资模式等改革内容。这些改革的系统布局以及深入实施，将对我国近30年以来逐步形成的交通投融资政策产生重要影响。

　　今后，在交通发展中，无论是资金来源、投入，还是使用和监管，都将发生巨大变化。表面看，交通行业面临资金严重短缺的挑战；深入看，交通行业也面临建立长期稳定资金来源新机遇。将挑战转化为机遇，需要我们认真学习十八大改革精神，深刻理解改革实质，系统研究积极响应，努力全面建立符合新时期改革要求和行业发展特点的新的交通融资政策和相应的运行机制，确保行业的健康持续发展。为此，特将尹文观点与交通行业特点相结合进行解读。

　　近期 化解地方债的治标之策及建议

　　强化金融监管约束：设置金融机构地方债比重上限，强化政府信用评级，全覆盖表外融资监管，严格限制与地方政府有关联关系的金融机构投资。

　　影响和建议：对地方经济水平不高、财力承受力低、政府债务规模大地区的交通建设有较大影响。地方政府要权衡交通发展和负债能力的关系，做好交通发展规划。

　　强化分类管理和限额控制：建立地方债风险监控和预警机制，统筹债务余额、增量债务控制指标，加强对存量的监管和预警，实现债务管理公开透明。

　　影响和建议：交通债务是地方债的重要组成。各级政府交通主管部门也应根据发展需要和现实情况，对地方债中的交通债务的余额、增量进行摸底测算，做到合理负债、风险可控。

　　建立债务追踪审查机制：加快建立政府综合财务报告制度，编报地方政府资产负债表，地方债收支分门别类纳入全口径预算管理，接受地方人大和社会监督。

　　影响和建议：交通债务将要纳入地方政府全口径预算管理，意味着交通发展要与其它公益性支出“争夺有限的财政资源”，要求各地切实做好交通发展谋划和资金测算，积极争取人大和公众支持。

　　建立有效的偿债机制：按照“谁举债、谁收益、谁偿还”的原则，明确举债主体责任，建立偿债准备金制度，实行专户管理，确保地方政府成为最终偿债主体。

　　影响和建议：现金流不足的地方政府，会大大减少举债规模，对于完全由公共财政支出的纯公益性交通基础设施和交通基本公共服务会有一定影响，特别是在“吃饭财政”地区。

　　加强地方政府偿债能力：推动地方政府出售、转让国有资产（基础设施），允许资不抵债的平台、城市银行、控股企业破产和重组，使偿债责任落到实处。

　　影响和建议：一些地方已经开始出售高速公路等交通基础设施资产以减缓政府债务压力，如何加强对这些资产运营服务的监管将是一项重要工作。

　　指导监督地方制定债务风险化解方案：增强风险意识、采取有效措施、逐步降低债务风险，避免地方债务风险跨地区、跨领域流动。

　　影响和建议：交通行业债务规模较大，应积极研究行业的债务风险问题，并对各级政府提出逐步化解债务风险的对策建议。

　　设置债务规模上限：根据地方经济和财力水平，审核合理举债主体，设置债务特别是新增债务规模限额，风险较高地区实行债务逐笔审批制。

　　影响和建议：公益性交通基础设施建设和交通基本公共服务支出要按事权划分全部纳入各级政府公共财政预算，财政资金有限，因此，地方交通发展应积极申请地方债支持。

　　拓宽直接融资渠道：创新金融服务和产品，多渠道推行股权融资。对于有一定收益的公益性事业，主要通过发行市政债券融资，完善投融资平台公司债、企业债市场。

　　影响和建议：有一定的公益性交通基础设施（如收费公路、场站、园区）和交通公共服务（如农村客运）可以通过申请交通专项债、企业债等方式扩大直接融资来源、降低融资成本。

　　放宽市场准入：鼓励民营企业进入各个领域，鼓励社会资本，通过PPP、BOT、BT特许经营等方式参与基础设施、城市公用设施的投资和运营。

　　影响和建议：PPP、BOT、BT特许经营等方式在交通基础设施领域有了大量的实践，但相应的法律法规、技术标准、行业规范等极度欠缺，需要尽快建立制度框架，应对改革需要。

　　做好地方债投向审查：债务资金只能用于基础性和公益性项目，不能用于政绩工程和市场化项目，完善地方债决策机制和投资项目审批流程。

　　影响和建议：交通领域投资项目宽泛，尚未作出严格的性质界定。例如：收费公路、港口、综合枢纽等是否都是基础性和公益性项目均无定论，影响债务性资金来源。

　　强化地方债使用监管：建立“中长期政府资金支出规划和经济成效与债务风险水平”的联动考评机制，根据轻重缓急和财力确定投融资方案，防止盲目投资。

　　影响和建议：交通的中长期规划中，要区分出公益性项目的资金需求，并与其它公益性项目一起由地方统筹安排。过去的“上级补贴调动下级配套积极性”的政策已经不适应新的情况。

　　探索债务筹措与使用挂钩机制：优先组织本地居民筹集基金和信托资金投资本地的公益性基础设施建设和运营项目。使本地居民能够享受优质资产带来的良好长期收益。

　　影响和建议：这个措施对交通项目是一把双刃剑，因当地居民了解当地情况，所以对社会效益和经济效益都好的项目是非常有利的，对边远高速公路融资是不利的。

　　长期 化解地方债的治本之策及建议

　　推进市场化改革：尽可能创造市场化的风险化解制度，培育和促进形成市场力量自主管理风险。

　　影响和建议：我国绝大部分高速公路公司都是国有企业，大量债务在理论上是企业债务，实际上由于企业承担了很多政府指令性项目（财务收益差而地方政府迫切要求建的项目），这些债务的实质也是政府或有债务。今后，收费公路将严格划分政府和市场界限，政府不得干预企业的投资行为。

　　转变政府职能：将地方政府从全能型政府转变为有限政府，从以经济建设为中心的公司化政府转变为以社会管理为中心的公共服务型政府。

　　影响和建议：财政性资金只能投入到公益性基础设施和公共服务上。以引导企业发展给予的各类补贴有违市场公平竞争。政府对企业的引导和鼓励应该更多通过税收政策来实现。

　　完善绩效考核体系：对地方政府进行全方位考评，引导政府转变行政方式；硬化预算约束，防止不切实际盲目投资；严格问责制度，把领导干部任内借债作为硬指标，责任到人、离任审计。

　　影响和建议：此举一方面将大大降低地方政府不顾实际盲目建设的风险，一方面也会改变交通发展的惯性，特别是西部地区正处于加快建设的时期，过快或过慢的建设速度都有较大风险。

　　完善法律框架：修订《预算法》有关地方政府债券发行的条款，赋予地方政府有限度、有控制的举债融资权，建立以债券为主体的地方政府举债融资制度。

　　影响和建议：过去交通发展特别是公路发展主要依靠行业贷款，今后要将行业行为转变为政府行为，将贷款转为政府举债，交通发展的速度会受影响，但是财务成本会降低，发展质量会提高。

　　严格实行法治：不断强化法律法规实施，有法必依、执法必严、违法必究。

　　影响和建议：各级交通行业都是同级政府的组成部门，在交通投融资活动中必须处理好与政府的关系、与市场主体的关系，必须依法办事。过去不规范的直接融资或为企业提供担保或干涉企业投资的行为都应坚决停止，要严格按照法律法规来执行。不要再试图打“政策擦边球”。

　　强化行政监管：对政府举债要强化监管特别是监察监督和审计监督；强化人大、政协和公众监督，逐步将地方债管理及其风险防控化解纳入法治轨道。

　　影响和建议：监察监督和审计监督已经普遍推行，人大监督和公众监督也会势在必行。交通行业应建立主动向人大和公众宣传交通发展规划目标的制度，主动接受监督。

　　增加地方财力：理顺中央与地方事权关系，重构公共财政的基本框架。理顺中央与地方收入划分，完善地方税体系，培育地方税主体税种，扩大地方税基，增加地方财力，确保地方政府稳定收入。

　　影响和建议：地方政府将不断增加财政能力。交通行业应对行业可持续发展所需要的财政性资金及增长态势及早向当地政府和人大积极汇报，努力建立公共财政框架下交通发展的稳定资金来源。

　　适当上移事权：以基本公共服务均等化为导向，以受益范围和提高效率为原则，合理界定各级政府在教育、基本医疗社会保障等公共服务方面的事权支出责任，明确不同层级政府的支出责任。

　　影响和建议：公共财政对应公共服务。交通领域首先应界定需要公共财政支出或补助的公共服务事项，然后按照一定原则明确各级政府的交通事权。除基础设施外，要特别关注交通基本公共服务。

　　完善财政转移支付制度：减少专项转移支付、扩大一般性转移支付，完善城乡基本公共服务补贴办法，促进各级政府纵向和横向财力格局基本均衡。

　　影响和建议：交通领域中，中央事权委托地方履行的可通过专项转移支付，其它补贴将纳入一般转移支付。还要重视实现交通基本公共服务（如公交、农村客运）的补贴方法等制度建设。

　　完善土地使用制度：制定公开透明的土地利用规划，逐步形成城乡统一的建设用地市场。

　　影响和建议：表面看，这项制度一方面会继续增加交通基础设施建设成本，另一方面可能也会影响一些项目的融资（一些财务效益不好的项目多以沿线土地为担保，或以沿线土地升值为收益）。更深刻的影响是：规划作为强制性的公权力，其制定和修改必须遵循民主程序，必须依法制定。

　　完善资源出让制度：将目前一次批租50年或70年土地使用权，一次卖掉矿产资源开采权，一次出让公共资源使用权，改变为“年租制”实现资源收益代际平衡。

　　影响和建议：一方面，对公路、场站、港口建设用地可能有一定影响；另一方面，也可以将高速公路收费权理解为公共资源使用权，将一次确定收费期改为“长期限、低收费、定期评估”新制度。

　　完善融资平台管理制度：加强对地方融资平台公司的规范治理，消除政府对融资平台的行政干预，完善法人治理结构；统一整合、清理各类融资平台，推动平台资产证券化，盘活平台资产。

　　影响和建议：各级地方的融资平台大都与交通有关，交通资产是相对较好的资产，也是各地首要考虑的盘活对象。资产盘活转让后如何确保安全高效使用是应该尽早考虑的问题。

　　交通运输部规划研究院战略与政策研究所所长 徐丽