中国公路造价之惑

2011年10月、11月、12月，全国公路系统连续 召开了全国公路养护管理工作会议、全国公路局长座谈会和全国交通运输工作会议。资金紧张，是 三个会议共同关注的重要话题之一。眼下，资金紧张已经成为各地公路主管部门头上的达摩克利斯之剑。从“筹资”到“愁资”，公路行业陷入了前所未有的焦虑， 造价管理被重新审视。

潮起潮落，前行伴随起伏

   什么是造价管理？简单地说，就是合理确定和有效控制工程造价。

所谓合理确定，就是在工程建设各个阶段，采取科学的计算方法和切合实际的计价依据，合理确定工程可行性投资估算、初步设计概算、施工图 预算、清单预算价、承包合同价、工程结算价和竣工决算价； 所谓有效控制，就是在优化建设方案、设计方案的基础上，在建设程序的各个阶段，采取有效的方法和措施把建设工程造价控制在合理范围和批准限额以内，以求合 理地使用人力、物力和财力，取得更好的社会效益和投资效益。理论界一直把造价与安全、质量、进度并列为工程管理的四个关键环节。

　　1965年出生的广东省交通运输厅副厅长贾绍明是一位造价专家，搞过规划、干过设计和建设，从1999年开始担任了整整10年的广东省 交通工程造价管理站站长，开创了广东造价管理新局面，2010年又走上了副厅长的岗位，负责公路、水路、地方铁路等基建管理工作。如果说35岁到45岁是 职业生涯中的黄金十年，那么贾绍明的黄金十年全部投入到了造价管理中，因此他对造价管理工作很有感情。他说：“当年，造价站的成立时间要略早于质监站，当 时交通行业对造价站的重视程度毫不逊色于质监站，从某种程度上说，那时的造价站发展势头更猛。二十多年过去了，在部质监局的领导下，质监站的成长和发展已 今非昔比，而造价站却每况愈下，一些省级造价站甚至消失了。”翻阅交通运输部历史档案，1 9 8 7年成立了交通部基本建设质量监督总站，但成立文件没有涉及职责范围、人员编制，也未任命专职干部。此前3年，1984年成立了交通部公路工程定额站，有 明确的工作内容和任务，并挂靠在交通部公路规划设计院。

　　随后，各地按照交通部要求，陆续成立了省级公路工程定额站，部分已更名为造价管理站。

　　1 9 9 4年，交通部公路规划设计院更名为中交公路规划设计院，2006年改制为中交公路规划设计院有限公司，成为在香港上市的中国交通建设股份有限公司的全资子 公司。改制后，由于部定额站没有及时向国家机构编制委员会申报机构编制，未能实现与中交公路规划设计院有限公司的剥离，部定额管理机构因此被取消而变为中 交公路规划设计院有限公司下属的交通公路工程定额站（简称公路定额站），由带有公益性质的事业单位变为以营利为目的的企业。在群龙无首的日子里，一些省级 造价管理机构被撤并或弱化。如广西站于1986年成立，2002年撤销，2002年又在自治区公路局成立了造价定额处；湖南站于1994年成立，1999 年撤销，2002年11月又成立；

　　辽宁站于1988年成立，2008年撤销后在省公路局成立了定额造价处。

　　目前，全国省级公路造价管理组织机构可归纳为四种形式。第一种是由交通运输主管部门直接领导、独立法人事业单位性质的造价机构，如广东 等18个省、自治区、直辖市；第二种是由交通运输主管部门直接领导、与独立法人事业单位性质的质监机构合署办公的造价机构，如浙江等7 个省、自治区、直辖市；第三种是受交通运输主管部门业务指导，挂靠在公路局或设计院的非法人造价机构，如内蒙古造价机构与自治区公路局合署办公，上海、天 津的造价机构与市政定额站合署办公；第四种是未单独设立造价管理机构，如北京、辽宁、广西等3省、自治区、直辖市的造价业务归口公路（路政）管理机构。

　　造价机构名称方面，云南、新疆等2个省、自治区为造价管理局，广东等14个省、自治区为造价管理站，甘肃等12个省、自治区称为定额 站。省级造价机构中，人员编制在30人以上的有广东等6个省、自治区、直辖市，20至30人的有陕西等7个省、自治区、直辖市，10至20人的有山西等 10个省、自治区、直辖市，10人以下的有江苏等5个省、自治区、直辖市。在经费方面，实行财政全额预算的有新疆、广东等25个省、自治区、直辖市；实行 自收自支收支两条线管理的有陕西等3个省、自治区、直辖市。

　　历年全国交通运输工作会议部长报告中，很难找到针对造价工作的要求。

　　2006年，李盛霖担任交通部部长以来，只有2007年和2010年的报告中，涉及规范建设市场时提到要“积极推广造价控制等专业化管 理方式”和“督查落实合理造价的确定和执行情况”。尽管造价管理一度没有纳入部重点工作，但随着公路建设掀起了大发展、大建设的高潮，全国公路建设投资由 “十五”期的1.9万亿元，发展到“十一五”期的4.1万亿元，全国各级公路造价管理机构在计价标准制修订、项目造价控制、发布造价信息以及从业人员的管 理等方面开展了大量卓有成效的工作。

　　计价定额制修订方面，交通运输部修订了《公路工程概算定额》、《公路工程预算定额》、《公路基本建设概预算编制办法》、《公路工程机械 台班定额》（2007版）的组织修订工作，陕西代交通运输部完成了《公路工程项目工程决算编制办法》，形成了比较完善的估算、概算、预算、工程量清单、工 程决算公路基本建设计价体系。在公路项目造价审查工作方面，“十一五”期间，省级造价机构负责审查的公路项目估概预算约为3.6万亿元，核减比例为 1.2%至5.6%，平均核减3.3%，节约概算投资1200亿元。工程量清单计价标准制定方面，湖南、云南制定了各省《公路工程工程量清单计价规则》、 《公路工程工程量清单计量规范》，新疆编制了《新疆农村公路工程招标标准文件》、浙江编制了《浙江省公路养护工程工程量清单计价规范》、广东编制了《公路 工程三级工程量清单标准》、《农村公路养护工程招标文件范本》等，统一了施工招标计价格式。公路造价信息方面，各省区按月、双月或季度对公路工程材料价格 进行收集、分析、整理并发布造价信息，建立省级造价网站，改进信息发布方式，福建还形成了定期造价分析报告制度。在公路造价从业人员管理方面，从1996 年交通部开始实行公路工程造价人员资格制度至今，具有交通部公路工程造价资格人员已发展到1.8万人，其中甲级资格0.7万人、乙级资格1.1万人。

　　关于造价管理，有一个幽默的表述：花自己的钱办别人的事，要创造一切条件尽可能地省钱；花自己的钱办自己的事，都特别能精打细算；花别 人的钱办自己的事，能多豪华就多豪华,不怕浪费；用别人的钱办别人的事，干得好坏要看能力和心态。在国家投资的公路建设项目中，容易因强调质量、安全和进 度而忽略甚至牺牲造价，建设了一批形象工程。遇到民营投资的项目，在重视进度的同时更强调造价，而忽略甚至牺牲了质量、安全，甚至出现了一些偷工减料的豆 腐渣工程。现代化的公路建设项目管理包括质量、安全、造价、工期等各方面，它们是对立统一的关系，一个成功的项目是质量、安全、造价、工期等等各方面组合 的最优化。因此，要将造价管理与质量、安全及进度等管理统筹考虑，而不能单独考虑某一方面，以综合提高项目的经济效益和社会效益。实践中，还有一些项目投 资方，通过高估冒算、扩大投资规模等行为套取银行贷款获取暴利，形成不良资产，并将其债务转嫁国家和公众，造成国家资金损失、投资效益低下。

　　江苏省交通运输厅副厅长钱国超是留美博士，公认的建设领域专家，他干练而不失亲切，执著而不失豁达，分析问题深入浅出，常受邀到各地传 经送宝。2010年3月5日，钱国超为江苏省交通运输厅工程定额站揭牌。谈起造价管理，他说，无论是收费公路还是非收费公路，无论是国家投资项目还是民营 投资项目，公路债务偿还最终是由道路使用者承担，而公路的建设造价是确定公路收费标准、期限的主要依据之一，工程造价的失控、投资资金的流失势必直接或间 接损害公共利益，尤其是目前来自社会各界对加强交通建设投资控制，节约社会资源，减少收费站规模，缩短收费年限，减轻社会运输成本等方面的呼声越来越高， 作为交通运输主管部门有着不可推卸的责任。

　　云南省交通运输厅副厅长陈学刚曾担任西双版纳州景洪市市委书记，他常常用政府的视角来审视行业问题。他眼中的造价管理不仅仅是一个算账的经济问题，还关系到社会和谐发展的大局。

　　他说，按照坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观要求，全面加快交通发展，使交通更好地为全面建设小康社会服务，必须处理好交 通建设、运营、管理与造价管理、资金合理利用以及地方经济发展的关系。这是交通发展贯彻落实科学发展观的具体体现，是交通可持续发展的客观需要，也是建立 资源节约型社会的重要方面。2007年9月，国家预防腐败局正式成立，这不仅标志着预防腐败工作越来越得到党中央的高度重视，也标志着我国反腐思路的重大 转变。要从根本上解决公路工程建设过程中的腐败问题，仅仅强调对公路建设领导者的思想教育是远远不够的，应该从公路工程建设管理模式上进行改革，彻底铲除 腐败的“土壤”。健全廉政风险防控机制过程中，有必要从腐败源头的公路造价管理抓起。公路造价管理的核心是权限管理和过程控制，有效的造价管理体系可以达 到对造价形成全过程、资金使用各环节的监督，使每个阶段、环节都处于受控、透明的环境下，压缩腐败和失信行为发生的空间，堵住在实际管理过程中可能存在的 漏洞，提高交通运输行业的行业形象。因此，针对我国公路建设市场还不完善的实际，无论从哪一方面来看，行业管理部门进行造价监管都极为重要，公路工程造价 管理与控制尤其是交通运输主管部门的重要职责之一。

　　2011年3月，交通运输部公路局在北京召开了全国公路工程造价管理工作座谈会，对加强公路工程造价管理工作的必要性、重要性和迫切性形成了共识。

　　6月，按照摸清情况、找准问题、理顺思路、提出建议的总体思路，交通运输部在全国开展了公路行业造价管理工作调研，向全国各省、自治 区、直辖市交通运输厅（委、局）发出调研通知，明确了调研目标、机构、内容、方式、工作步骤和要求，提出解决问题和适应需求的建议，为交通运输部确定公路 工程造价管理发展方向和制订今后一段时期的主要工作目标和措施提供依据。

理想尤存，“利剑”已然卷刃

造价管理就像一只看不见的手，对公路建设的影响是一个隐形、长期的过程，容易被人忽视其功能和作用。如今，造价管理已经被边缘化，没有达到质量、安全、进度管理的力度和强度，“重质量、抓安全、赶工期、轻造价”的现象还普遍存在。

　　二十年过去了，造价人依然高举着“科学定额、合理造价”的理想火炬，但是他们手中的“利剑”已然卷刃。更令人心痛的是，因为权力的严重削弱乃至失去，他们生存的意义也遭到了质疑。这就是残酷的现实。

   还要不要生存下去

　就像20世纪90年代讨论要不要建设高速公路一样，造价管理也遭遇了同样的尴尬。目前，公路行业对造价管理的重要性、必要性的认识还不 清晰。有观点认为，在社会主义市场经济条件下，公路造价应由市场确定，不需要政府干预或者少干预，从而忽视了造价管理机构建设。此外，欧美等市场经济发展 成熟的国家只有企业定额，没有国家统一的行业定额，组织机构中既没有造价（定额）站、也没有质量监督站，中国也不需要造价（定额）管理。而且，公路建设 “不差钱”，为了质量、安全和工期可以牺牲造价，多花一些钱无所谓。
的确，从国际经验看，走市场化道路，鼓励施工企业之间的竞争，通过市场形成建筑产品的价格是大势所趋。美国政府不直接干预工程价格形 成，坚持“市场定价”的原则，但是美国政府为了保证政府能够以最优惠的价格得到优质产品与服务，保证纳税人的钱花的是经济节俭的，所以对投资控制上也有极 为严密的制度，甚至比我国造价管理更为严格。此外，美国造价水平保持相对合理，另一个很重要的原因就是造价公开。
政府投资项目从项目规划开始，就要征询公众意见、开展调查、举行听证接受社会监督。政府还要向所有可能承包政府项目的承包商就政府相关 项目的规章和制度进行广告宣传，有关如何对承包商进行评估以授予其项目合同的程序方法要公示于众，开标公开进行，对于没有得到合同的投标人要告知没有中标 的原因。这一系列的措施，使工程造价处于社会可视的环境下，一切不合理的费用都可能被发现，迫使工程建设参与方遵守法律、程序和客观事实，实事求是，科学 计价，从而使造价相对合理。而我们的公路工程造价管理还处于初级阶段，难免有不足和疏漏之处，甚至存在违法违规行为，一旦公开，将工程造价的全部细节、资 金使用的各个方面都曝露在公众监督下，让大家看明白了，就可能引起社会的广泛质疑和热烈讨论，将全行业推上舆论的风口浪尖，开展工作将极为被动。因此，不 考虑国情实际，简单照搬照抄，不能获得好的效果。中国的文化传统、制度与国外不同，中国人的做事习惯、价值观与国外也不同，因此公路造价管理不能照搬。如 果照搬，即使是同样的制度，由于执行的人不同、人的思想不同，实施结果也会不同。国际先进经验与国情实际的融合贯通，两者相辅相成才是建立有中国特色的公 路造价管理体系的根本途径。

        那么什么样的造价管理方式才是有效的？在政府管理与市场竞争之间我们应该如何选择？
在我国，实施招投标制度以前，公路工程定价基本上是“标准耗时、标准耗工、标准耗材”原则下的统一价（会因定额套用差异而略有不同）， 承包企业之间缺乏竞争，不利于新技术、新材料、新工艺、新设备在公路行业的研发、推广和应用，也不利于降低公路造价。引入招投标制度以后，由于引入了市场 竞争，通过市场这只“无形的手”来调节资源配置，企业开始千方百计通过优化管理、革新技术、更新设备，提高生产效率、降低生产成本，以使自己在竞争中处于 优势地位，也在一定程度上使造价得以优化。应该看到，目前我国市场经济仍处于初级阶段，与市场经济相适应的法律体系还不完善、健全，社会价值体系和公民道 德体系建设尚处在初级阶段，还不能满足市场经济的基本要求。市场公平竞争的环境尚未形成，市场主体交易的规则还亟待健全和完善。在这样的情况下，企业、个 人的行为可能缺乏监督或理性。因此，如果立即完全放开对公路市场的价格管理，由市场定价，容易在缺乏监督的一些环节，出现不平等交易、不正当竞争等问题， 导致市场紊乱，配置资源的效率低下，整体成本上升，公路建设质量下降，甚至社会不稳定等现象。考虑到公路工程造价管理要与市场经济发展接轨，同时又要避免 因管理缺失而使公路造价更加混乱或失控，因此需要肯定公路建设坚持市场配置资源、坚持公路市场化改革方向，同时考虑目前公路建设市场还不具备完全放开由市 场形成价格的条件，实施在逐步放开的同时保持适度的政府管理的基本政策，坚持政府管理与市场竞争相结合，不做简单选择或放弃，这才是正确途径。
日本工程造价管理也采用了政府管理和市场定价相结合的方式。承包商的选择采用招投标方式，对政府工程有意向的建筑商，投标竞价，建设省 利用积算方法，借助《建筑工程积算基准》和《建筑数量积算基准》计算工程预算价格，将预算价格（类似我国的招标标底）作为决定中标者的依据。实际上，最终 发包价格是在政府允许的范围内由市场确定，也保证了工程造价相对合理。
总之，政府之于市场的关系，其实不能简单理解为管理，更应该称为监督。就像裁判员与运动员的关系，政府的职责是科学制定规则，造价管理 部门要扮演好裁判员，而不是寄希望于运动员自律取消裁判员。造价监督管理机制是公路建设市场规范的重要组成部分，在现阶段的公路建设市场中，由于约束机制 不健全、约束效力欠佳，人为干预多于机制约束，由此带来了公路建设市场的盲目性、随意性。市场主体之间存在大量的无序竞争和交易行为，市场主体的合法权益 无法得到有效保护。对公路工程建设投资资金的监督缺失是造成贪污腐败等现象的直接原因之一。由此看来，建立一个行之有效的公路造价监督管理模式是当务之 急。
另一个不重视造价管理的理由是，造价管理法规政策依据不充分，造价机构建设缺乏法律或规章的支持，国家层面很少有法律法规对造价机构的 法律地位进行表述。2009年交通运输部公布的“三定”（定机构、定编制、定职能）方案也未明确造价管理部门及其职责，造价管理主体的法规依据欠缺。国家 层面的公路造价机构定位不明，导致整个公路造价工作缺乏统一的领导和管理，给各级造价管理工作带来很大的负面影响。

虎头蛇尾婆婆太多

现有的法规政策体系对公路工程造价管理的定位不清晰，不同政府部门都管工程费用，却都没有承担起相应的造价管理控制的责任。
从政府部门来看，参与公路造价管理的有交通、发改委、财政、建设、审计等众多部门。公路项目不同阶段的造价管理由不同部门分段管理。如 发改委审批公路建设项目工程可行性研究报告及投资估算，部分省区还审批地方高速公路的设计概算；财政部门审核财政性投资项目预算，审批政府投资项目竣工决 算；国家交通运输主管部门审批高速公路项目设计概算；省级交通运输主管部门审批高速公路项目预算，一般项目概算、预算，部分省区还审核重点公路项目的施工 招标控制价，监督费用支付的合理性和必要性，认定工程竣工决算；审计部门对项目造价跟踪审计、对项目竣工工程决算、财务决算进行审计；住房和城乡建设部负 责造价咨询单位的资质管理等等。具体承担造价技术性、事务性管理职能的还有各级造价管理机构、项目业主、建设单位、设计、咨询、监理等单位。
交通行业内部对公路造价管理各项职能分配比较分散、混乱。目前，在交通运输部层面，规划司负责国家重点工程项目工程可行性研究报告及投 资估算的行业审查；公路局负责国家重点公路项目的初步设计及概算审批工作、施工阶段重大设计变更预算审批以及调整概算和竣工验收，以及计价定额的制修订管 理工作，发布各阶段计价定额和计费标准；
公路定额站负责具体的定额指标编制工作，编制考试教材、试题库管理；资格评价中心组织造价人员的考试大纲编制及考务管理。
造价管理虽然婆婆众多但虎头蛇尾，由于交通主管部门未形成公路项目造价监督检查机制，未开展公路项目造价监督检查和工程决算认定工作， 公路项目造价管理不闭合。公路建设项目从立项到竣工，涉及到估算、概算、预算、合同价、结算、决算等多阶段造价，任一阶段的管理缺失，都会使全过程造价管 理有短板。从建设全过程来看，造价的各个阶段既独立，又有联系，从估算到决算层层深入、由粗到细、由模糊到清晰。它们的独立性体现为每个阶段的造价有着各 自的目的和深度，责任主体、参与方、计价方法等都不同。同时，将其中一个或若干个造价阶段管理好、控制好，并不能防止其他阶段的造价失控。它们的联系体现 在，前阶段对后阶段的造价控制有影响，后一阶段的造价确定以前一阶段造价为基础。这种既独立又联系的特征，就像由一片片木板拼装成的木桶一样，木桶的任何 一块短板都将导致木桶不能装满水。同样的道理，建设项目任一阶段造价管理的缺失，都将造成整个项目的造价失控。由于造价审批确定的水平与造价控制的状况信 息不对称，导致建设管理单位报请项目调整概算时，代表投资主体的交通主管部门表现出对项目概算执行情况不清楚，调整概算审批没有把握，不能做出及时合理的 决策。
香港道路工程造价管理成功的关键是有一支优秀的工料测量师队伍全程参与了道路项目的成本管理和控制工作。首先，全程参与非常重要。工料 测量师活跃于道路建设的各阶段。设计阶段，工料测量师计算预算价格作为向立法会申请经费的依据；招投标阶段，审查各投标人的投标文件，筛选符合条件的投标 人；施工阶段，涉及工程变更时，分析变更项目的合理性和变更费用的科学性，为路政署与承包商之间的谈判提供意见； 竣工阶段，审查工程结算单的正确性，为库务局审批工程结算支付工程款提供审核意见。由于工料测量师从项目规划初期就参与到工程建设中， 对项目整体情况非常熟悉，避免了只在某些环节参与造价管理产生的对项目全局情况不熟悉可能带来的管控效果不佳的情况，而且全程参与项目造价管理另外一个好 处就是，在项目初期承担了预算测定任务，做过预算，项目实施中，通过施工检验了所做预算的合理性，发现了哪些地方还存在问题，做新项目时应该如何改善。这 是一个通过实践修正认识、丰富经验、提高业务技能的过程，而业务技能的提升又可以指导下一次实践，使新项目的成本控制更加科学、合理。这是一个业务能力得 到工作结果的反馈修正、不断提升、良性责任编辑：陈克锋 美术编辑：吉 振互动的过程。目前国内铁路行业造价管理就采用了这样的模式，铁路造价管理部门从项目可行性研究阶段就开始进行造价管理，审查、审批投资估算、设计概算、 鉴修概算、投资检算、招标控制价、执行预算、变更设计、清理概算和竣工决算等各阶段造价文件。由于全程参与了项目建设，整个过程处于受控状态，而且造价管 理部门的业务能力也是不断提升的。这对控制造价是有利的。目前公路造价管理由于没有统一的模式，带来的结果是造价管理业务分割，形成了“铁路警察各管一 段”的情况，部门之间容易产生壁垒而使资源、信息不能共享，各算各的账，相互之间没有沟通、反馈、校正，到底算得合不合理谁也不知道，长此以往，业务能力 难以提升，对整个行业的造价管理是不利的。因此，需要有一个机构全程参与公路工程造价管理工作。

　　缺编少员经费不足 

        除北京、辽宁、广西外，各地均建立了省级公路造价管理机构，地市级的造价管理机构仅有广东、云南、河南、浙江等少数省份较为健全，绝大 部分省份的地市级、区县级公路造价管理机构尚未建立健全。这些已建立的造价管理机构还存在着编制有限，尤其是专业技术人员缺少、经费不足的问题，这一现象 在定额测定费取消后尤为严重，已成为制约各地公路工程造价管理工作开展的主要原因之一。
目前，交通公路工程定额站只有5名专业技术人员，力量严重不足，不能及时组织补充计价定额指标、修订计价定额和计费标准。长期以来，公 路工程计价体系还是以定额计价为基础，估算、概算、预算编制办法和配套指标、定额的编制、修编均缺乏长效机制和科学规划，远远跟不上“四新”（新技术、新 工艺、新材料、新设备）的发展要求。1996年发布的估算指标及编制办法15年未能修订发布，计价指标严重滞后于公路建设发展需求，不能合理反映公路建设 实际的管理和技术水平，一定程度上影响了重大方案的比选和宏观决策，定额的权威性、时效性受到质疑。

在省级公路工程造价机构中，人员编制相对较少，大部分省级公路工程造价机构无内设科室，20个省、自治区在地市级未设立造价管理机构， 不能系统、规范地进行造价监督和管理工作。部分省级造价机构力量不足，工作仅限于造价文件审查工作和造价信息采集，已无力进行工程实施期造价监督，无力进 行技术经济指标的动态分析、组织新工艺新技术标准定额的测查编制等工作。
据了解，目前有10个省级造价机构工作经费无保障，有50%的省级造价站经费存在缺口；38%的站年经费为100万至200万元，人均 年经费为5万至10万元。经费不足的主要原因是，2009年之前，大部分造价管理机构为自收自支事业单位，收取项目的公路工程定额编制管理费。2008年 财政部、国家发改委颁发《关于公布取消和停止征收100项行政事业性收费项目的通知》（财综〔2008〕78号），停止征收公路工程定额编制管理费后，主 要收入渠道被取消。此外，部分造价机构改为全额预算事业单位后，年度经费由财政预算列支；财政预算一般只保障人员基本费用，计价依据编制、材料价格调查、 造价文件审查等专项经费没有保障，每年财政计划经费不到原来自收自支时期项目经费的1/2，经费缺口严重。于是，部分省、自治区造价管理机构只能依靠原已 收取的定额编制管理费结余维持日常开支。
 

　　咨询市场鱼龙混杂

在“矛”和“盾”的长期交锋中，双方不一定能把自身的优缺点看透，但一定会深入分析对方的优缺点。在造价管理中，“被管理”的一方大多 是施工企业，他们把造价管理者分成了内行和外行。有人说，只有那些在规划、设计、施工等关键领域有过十年以上经历的造价专家才可能有资格谈合理控制造价， 属于内行管理内行；那些拿着光鲜的学历、揣着一摞大红证书、没在公路建设工地上晒过几天太阳的造价人员，纯粹是外行指挥内行。这话说得不无道理。
为什么造价人才的门槛这么高？让我们以编织毛衣为例。毛衣的编织方法有上百种，每种编织方法的难易程度不同，所消耗的时间成本、人力成本也不同，还有一些特殊的编织方法需要使用机器制作。
因此，计算一件毛衣的价格，不仅要计算材料成本，还要弄清楚它采用了哪种编织方法、所采取的方法是否科学合理、需要使用哪种机器设备、 使用多长时间等等，然后套用相应公式计算人力成本、设备成本等。公路建设具有周期长、投资额大、自然条件复杂多变、社会涉及面广等特点，决定了工程造价的 单件性、多次性、动态性、组合性、多样性、复杂性等，这就对公路造价师提出了较高要求。
随着我国体制改革的深入与法律法规的不断完善，特别是《行政许可法》的出台，我国各行各业都在开展职业资格管理，各行业资格管理模式或 制度已在逐步建立。推行职业资格制度是社会主义市场经济体制下行业发展和改革的客观要求，是深化人事制度改革，提高专业技术人员队伍素质的重要手段，也是 各行业参与市场竞争的迫切需要。它对提高从业人员整体水平，规范职业行为将起到十分重要的作用。早在1995年交通部便发布了《公路水运监理单位资质管理 暂行规定》，开始对监理单位进行资质管理。2004年更是以部长令的形式发布了《公路水运工程监理企业资质管理规定》，明确规定了交通运输主管部门对于公 路水运监理资质管理的权限。同样在1995年，交通部出台了《公路工程造价人员资格认证管理办法》，但该办法一直未得到较好地实施，特别在《行政许可法》 出台后，该办法甚至形同虚设。由于公路工程造价从业人员考试尚未纳入人事部门统一管理，从业人员资格、地位和作用得不到人事部门和社会认可。
20 0 6 年，《注册造价工程师管理办法》、《工程造价咨询企业管理办法》出台，明确了造价管理模式，经过住房和城乡建设部多年管理和培育，已形成了我国较为规范的 工程造价咨询市场，但是住房和城乡建设部造价工程师资格考试的专业设置仅有土建、安装两个专业，并不包括交通行业的公路、水运等专业，在管理上所执行的标 准均是按建筑业的实际情况而制定，很难适用于公路工程造价咨询行业的管理，可见该市场服务的主要对象为建筑行业。但因为这部分从业人员的职业资格得到国家 认可，可以直接进入公路工程造价咨询行业从业，这在一定程度上造成了对公路建设市场的干扰。在这种背景下，由于缺乏有效的管理手段，我国各省对从业人员行 为管理基本处于空白。尤其对持有住房和城乡建设部造价师证的人员从事公路工程造价活动管理难度更大，由于无据可依，无法对其开展有效监管。甚至有的地方在 公路工程招标文件中明确造价人员必须持交通运输部甲、乙级造价人员证书后遭到投标单位的投诉，投诉理由为住房和城乡建设部注册造价师为国家认可，依法可以 从事公路工程造价业务。最终招标单位被有关部门责令撤销该条款才能使招标工作正常进行。
在公路行业大呼造价人才培养艰难，高端人才严重短缺的时候，揣着各种各样证书的人员和企业涌入了公路造价咨询市场。部分地方发改委、财 政部门将公路项目的投资估算、概算和招标限价交由交通部门以外的投资评审机构（中心）进行工程造价审查；审计部门开展了公路建设项目造价跟踪审计，委托审 计中介审计公路项目造价。从事公路投资评价、造价审查工作的投资评审机构、审计中介组织部分具有国家发改委颁发的工程咨询资质，部分具有住房和城乡建设部 颁发的工程造价咨询资质，部分是会计师事务所（公司），其工作人员大多数不熟悉公路工程技术、公路造价编制办法、定额标准以及工程量计量规则，加之有些中 介组织以核减投资额作为提成基准收取咨询服务费，不能准确、公正地评价公路建设项目投资、合理控制工程造价，不能用同一尺度对同类项目的估算、概算、预算 进行客观评价、审定。还有数据反映，在同一地区、同一时期、同样标准的公路建设项目，实行投资主体多元化政策以来，部分投资方为了获取利益最大化，想方设 法做高造价，加上部分公路建设项目造价管理水平和管理力度不够均衡，存在着项目造价不合理、偏差大等现象。导致部分公路项目概算高、投资回收成本高、收费 期限长，出现了“高速路、高价路”的不良现象。而交通主管部门又未对此类单位和人员进行资质、资格或信用评价管理，由此出现大量不符合公路交通行业计价标 准的审核结果，造成造价偏差较大，产生很多矛盾，在一定程度上影响了公路建设项目正常进行，公路造价咨询市场基本处于无序状态。
为此，多数省份根据实际，制定了相关的管理办法或规章制度，但从实际情况来看，这些制度或办法专门针对公路工程造价从业资质资格管理的 内容相对较少，未明确规定公路工程造价从业资质资格管理的内容、手段或措施。虽然少数省、直辖市（如湖南、山西、天津等）制定了专门的公路工程造价从业资 质资格管理制度或办法，但由于缺少部、省等上位法的有力支持，无章可循、无据可依，这些办法也未得到有效实施，收效甚微。

仰望星空，苦苦求索坐标

政府管理控制和市场管理行为都是社会管理的重要手段。目前我国处在社会主义初级阶段，正在探索具有中国特色的社会主义市场经济。几年来的公路建设市 场化改革表明，我们的市场是不完全的市场，法规不完善、责任不明确、监管缺位、诚信缺乏，所以导致各阶段造价管理问题的存在，乃至项目造价节节攀升，甚至 失控，最终导致公共利益的损失。各级交通运输主管部门作为行业的政府主管部门应该肩负起规划、引导、管理等责任。围绕公路造价管理的四大突出问题，应从法 律、市场、宏观、行业等角度出发，进一步推动公路造价管理行业的健康发展，维护社会公共利益不受损害。