[湖南]湘潭农村公路管养难题破解之道
2013年08月27日 来源:中国交通造价网 作者:交通造价网
先天不足，重车碾压，雨水浸泡，经历了数年的运转后，如今乡村公路早已变得不堪重负。然而，在雨湖区、湘潭县、湘乡市等地采访时，我们却听到了一个相同的声音：“目前纳入管理养护的只有省、县道路，至于乡村道路，我们管不了也管不好!”那么，不堪重负的乡村道路究竟由谁来管理和养护?
尚未纳入有关部门议事日程
“目前纳入到日常管理和养护的只有省、县道路，至于乡村道路则有待提上议事日程。”为什么乡村道路至今还没有纳入到有关部门的日常养护?这是有关部门的忧虑，也是我们探究的议题。
“在全县范围内共有公路里程2263公里，其中省道268公里、县道469公里、乡道330公里、村道1196公里。在砂改油或砂改水泥路之前，每一条省道或县道(包括乡道)上都按路段设有养护人员。这些养护人员大都是临时聘请的农民，他们农忙时种田，农闲时挑土养路，工资水平极低而劳动量又很大。在砂改油或砂改水泥路之后，这部分人也大都裁撤了，省、县道的养护统一收归市(县)公路部门。至于村道和大部分乡道，过去没有养护的概念，这些年随着经济的发展而快速延伸，但养护的费用和养护的人员却一直停滞不前。即使省、县道的养护经费，目前也存在严重不足的状况。”在湘潭县交通部门，公路养护负责人这样向记者描述着他们的窘境。
在湘乡市农村公路管理站，站长罗新里告诉我们，湘乡公路管理站现有养护人员60余人，管理着湘潭22个乡镇的600多公里县乡道。他说，如果按照国家相关规定，湘乡市的公路养护资金将达到1200余万元，这还不包括市、县财政配套的资金。然而，现在他们一年能获得的财政资金却只有700多万元(人头经费加养护资金)，能用于道路养护的费用就很少了。他给我们算了这样一笔帐：水泥路面除了要避免重车的碾压等人为的破坏外，其水泥伸缩缝每两年就要进行一次清缝、灌缝的工作，这项工作虽不起眼但费钱，一次的费用就要近万元每公里。至于换板等对路面的修补，费用就更高。因为缺乏经费，所以即使现在湘乡市境内的双石线(双江-石柱)、泉虞线(泉塘-虞塘)、潭扬线(潭市镇-扬塘)、棋高线(棋梓桥-高冲)等县乡道因重车碾压变得破损不堪，他们也不敢轻言重建。他说，省道、县道的养护都处境艰难，又哪里有精力和财力去顾及乡道村道。
市(县)公路部门不负责乡村道路的管理和养护，那么乡镇、村组又会不会负责本辖区内的乡村道路管理和养护呢?虽然市政府就此进行过“村道养护实行‘行业指导、村委负责、村民自养、以奖代补’”的规定，但在采访中，不少村委负责人却告诉我们，由于村级财力有限，道路的日常管理和养护难以保障，加之超载车辆无法控制，如果道路遭遇塌方、水毁等自然灾害，乡、村就根本没有能力去恢复。在今年年初的“两会”期间，不少代表和委员就以提案、建议、议案等方式表达了这方面的忧虑。
体制不顺资金缺乏
“管不好也管不了。”县区公路管理部门为什么会发出如此慨叹?经过了解，我们发现造成这一状况的症结主要集中在两个方面：一是农村道路的管理和养护体制不顺;二是农村道路管理和养护资金严重缺乏。
在市农村公路管理处负责人的案头，有一份《2013年市公路及桥隧养护经费预算表》，里面详细罗列了湘潭范围内所有公路(不包括城市道路和高速公路)及桥梁隧道在2013年内所需的管理和养护经费，其总额为9028万余元。他说，这是预算，实际能拨付多少还是一个未知数。这位负责人告诉我们，自从国家取消公路养路费和燃油费改税后，公路养护的资金来源主要包括两部分，一是由国家按税费比例和公路里程拨付的补助资金;另一部分则是市县按比例筹措的地方配套资金。虽然湘潭已于去年6月27日经市政府第83次常务会议通过并于年底印发了《湘潭市农村公路养护管理暂行办法》，《办法》对农村公路养护管理主体、养护体制、资金筹措办法及筹措比例都作了详细的规定和说明。但《办法》并没有得到很好的执行，最突出的一点是，国家转移支付来的补助资金中有很大一部分被用作了交通系统的人头经费开支，至于市县筹措的配套资金，则更是难以到位。
除了资金难以到位，体制不顺更成为农村公路养护的一大障碍。“农村公路点多面广，分布密度大，以现有的机构和人员确实难以管理到位。”在采访中，有人这样对我们说。而在雨湖区，负责交通运输管理的只有经济科技信息化局下设的一个交通办，这个办公室只有3名工作人员，其负责人苦笑着说，他们这个办公室即使处理大大小小的日常事务都应付不过来，更遑论对农村公路的管理养护。湘乡公路管理站站长罗新里说，要搞好农村公路的管理和养护，单靠现有的部门和体制肯定不行，政府不但要理顺体制机制，做到责权相统一，而且还要在乡一级建立养护机构，动员全社会的力量。
他山之石可以攻玉
如何才能有效地管理和养护农村公路?外省市又是如何运作的?在这一点上，湘潭农村公路工作者既作了有益的尝试，也充分借鉴了外省市的经验。
湘潭农村公路管理工作者曾就湘潭的农村公路管养提出如下建议：建立县(市、区)统揽、乡镇政府主管、主管部门监管、群众参与、市场化运作的管养新机制。他们认为这一机制既体现了政府的宏观管理，又体现了乡镇的主体作用，同时也考虑了群众的参与性，是一种全方位、多层次、规范化、制度化的管养体制。而要使这一机制顺利实施，则需要拓展筹资渠道，确保管养资金落到实处。
湘潭农村公路管理工作者提出的这一建议，既有他们在实践工作中的经验，也有对外省市先进经验的借鉴。“建设是发展，管理养护则是可持续的发展。”这是河南省在农村公路建设、管理养护上的一个理念，在这一理念的推动下，河南省经过几年的实践，目前已使其农村公路管理养护方面逐步完善了市、县、乡、村4级管养体制，使农村公路的管养逐步迈入了规范化和法制化的发展轨道。
在西部省份的甘肃省，则探索出了5种管养模式：即道班专业养护、承包包干养护、集中季节性养护以及地企共同养护和市场化养护。与其他地方不同，江苏苏州则通过地方立法来保障农村公路管养的顺利进行，他们先后制订和修订了《苏州市公路条例》和《关于加强农村公路管理养护的实施意见》，从法律层面上明确了农村公路管养的责任主体、组织机构、经费保障和行业管理等相关问题。
对于其他省市的这些典型做法，市农村公路管理处负责人说，他山之石，希望能拓宽湘潭农村公路管养的视野，提供一些有益的经验，减少我们探索的过程。
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