30年发展看收费公路是与非

2015年01月20日 来源:中国交通造价网 作者:交通造价网

一项政策创新 支撑我国公路30年发展

我国公路发展就好比一辆行驶中的自行车，骑车的是地方政府，专项税是前轮，债务是后轮，两个脚踏板分别是“收费公路政策”和“统借统还政策”，而“收费公路政策”是推着自行车前进的关键力量。

改革开放初期的1978年至1985年8年间，我国公路客货运量、汽车保有量迅猛增长，但由于政府财力严重不足，公路建设十分缓慢。为尽快改变公路对经济社会发展的“瓶颈制约”，1984年国务院作出了“贷款修路、收费还贷”的重要决定，即收费公路政策。

时至今日，我国公路发展形成了两种不同的投融资模式：一种是收费模式，即主要依托收费政策筹资，包括债务融资或吸引社会资本，通过收费偿还债务、获取投资回报；二是非收费模式，即主要依托交通专项税（车购税和成品油税费改革新增交通专项资金）投入，并以专项税作担保和偿债来源进行债务融资（即统借统还政策）。收费模式支撑了高等级的收费公路发展，非收费模式支撑了大范围的、保障公众基本出行的普通公路发展，一些地方还通过收费公路“统贷”机制支持非收费公路发展。

总的来看，以交通专项税为支点、以“收费公路政策”和“统借统还政策”为杠杆，撬动大量的银行贷款和社会资金，构成了我国公路发展的投融资机制。我国公路发展就好比一辆行驶中的自行车，骑车的是地方政府，专项税是前轮，债务是后轮，两个脚踏板分别是“收费公路政策”和“统借统还政策”，而“收费公路政策”是推着自行车前进的关键力量。

因此，创新性的收费政策自制定以来，支撑了我国公路事业30年发展，推动我国公路事业取得了举世瞩目的成就，完成了当初国务院为尽快改变公路对国民经济和社会发展的“瓶颈制约”的使命，至今依然是核心推动力，显示了强大生命力。我国的收费公路政策是非常成功的，关键原因在于两条：

一是牢牢抓住了我国公路发展的主要矛盾。30年来，经济社会发展对公路的强大需求与财政投入严重不足之间的矛盾始终是我国公路发展的主要矛盾。目前，包括交通专项税在内的各级财政投入只能满足不到1/3的全国公路建设和养护投资需求。但是我国公路事业不能因此而裹步不前，在向现代化强国迈进的进程中，发展始终是我国公路事业的主线。收费政策恰恰就是紧紧围绕公路发展的主要矛盾，解决剩余2/3资金的筹集问题，为债务融资和吸引社会资本提供条件。

二是公路收费背后是一个体现公平、更加合理的财税制度安排。“收费公路”通过向车辆用户直接收费方式为公路建养筹集资金，通行费直接与行驶里程和车重挂钩，与“收税公路”相比，能较好体现“最直接受益者负担”、“多用路者多负担”的要求，道路占用越多、对路面损耗越多，收费就越多，更具公平性。若完全从公共财税渠道安排公路建养资金，对于不拥有车辆人群、或者道路使用量少的人群而言，则更加不公平。

实施了30年的成功政策　也有不完美之处

社会舆论的质疑充分表明收费公路发展肯定有让公众不满意的地方，行业管理工作肯定有不到位的地方，政策缺陷和漏洞肯定有之。

政策成功并不代表就是完美无缺的，社会舆论的质疑充分表明收费公路发展肯定有让公众不满意的地方，行业管理工作肯定有不到位的地方，政策缺陷和漏洞肯定有之。一方面是由于过于关注公路发展的主要矛盾而使得一些问题中被忽视，另一方面是认识不到位而造成的。对此，政府部门不应该忌讳，也没有必要回避。

一是政策未能清晰地明确收费公路的公益性属性。公路姓“公”，是公共产品，是公益性设施，公路无论收费与否都改变不了其公益性属性，坚持公益性是发展收费公路的前提。但这一原则在公路相关法律法规中并没有明确，相反，法律却提出了“经营性”公路概念，企业依托收费公路投资项目也允许上市。这就造成一种误解，认为收费公路与一般经营性投资领域无异，一些地方政府实际上也就是这么认为的，很多高速公路项目是按照与工矿企业一样的“招商引资”概念手法去操作的。很多地方成立国有高速公路投资公司划归国资委管理，以“保值增值”和经营获利作为首要考核目标。但是公众显然并不这么理解，收费公路既然也姓“公”，和工厂、酒店、餐馆等经营性设施不一样，就不应该暴利。由于一些收费项目的确却是按照“经营”来运作的，哪怕只有一条收费公路存在高利润，就有理也说不清。

二是政策关键性规则设计系统性考量不足。关于收费的目的，根据现行法律，公路收费只是为新建公路项目筹集建设资金和收费期内的养护管理资金；关于收费期，法律有年限限制，规定政府还贷公路和经营性公路的最高收费年限分别为20年和30年。公路因“改扩建追加投资、收费期满后为筹集养护管理费用、收费期满后债务未能偿还完毕”而延长收费年限或继续收费，公众就会质疑是“为了延长收费而改扩建”，或是“为继续收费找借口”。

三是缺乏对收费公路监管制度的系统性设计。为缓解财政压力，提高公用事业效率和服务水平，多年来西方发达国家致力于推进公用事业民营化，在城市卫生、污水处理、公路等领域取得了良好效果，法国、意大利、日本等发达国家公路发展纷纷转向收费模式，并建立了相对完善的特许经营制度。我国收费公路管理权在地方政府，监管依据的是与投资人签订的合同或协议，各地没有统一标准和格式，关于投资准入退出、收费价格和收支、养护质量、运营管理等监管方面的内容参差不齐，执行过程中约束力也不强。由于民营的收费公路服务水平不突出，公路收费的一个重要原因——通过公用事业民营化来促进服务水平和管理效率提升——基本被行业和公众遗忘。

随着越来越多的收费公路陆续收费期满，如果取消收费，养护管理支出需要财政负担，将使原本财政投入严重不足的问题更加严重。由于早期修建的即将到期的收费公路收益相对较好，在实行“统借统还政策”的地区，这些项目的收费收入被用于补贴其他财务效益较差项目，一旦取消收费或大幅降低收费标准，可能导致公路网资金断链并引发债务危机。

收费公路发展面临新形势

收费公路必须在新的制度架构内举债，举债渠道通过政府专项债券更加规范（交通部门不再贷款），债务规模要合理控制，融资成本逐步降低（用债券置换存量贷款），大力吸引社会资本投资建设运营收费公路。

债务问题是当前我国收费公路发展面临的一个突出问题。由于当前仍然是高速公路建设任务较重的时期，在相当长时期内，收费公路债务压力难以缓解。研究显示，未来五年将是高速公路资金滚动最困难的时期，通行费总体收支盈余能力呈下降趋势，预计到“十三五”末期才会重新回升。全国高速公路债务将继续增长，直到2025年前后达到峰值，届时约5.5万亿左右，之后方可逐步回落。不同地区高速公路网滚动发展能力差别较大，东部地区相对良好，中西部地区滚动能力较差。

收费公路债务快速增长的根本原因在于巨大的公路发展需求与财政投入长期严重不足的突出矛盾，造成了对收费公路的长期依赖，为了尽可能融资，各地依托收费公路资产，建立了政府部门、事业法人、企业法人、社会资本等多种性质的交通融资平台，在实际运作中，融资平台新设、变性、重组、分拆、转换时常发生，使得债务规模和风险难于控制和监管。地方政府性债务中公路债务占比较大，收费公路债务快速增长必然影响地方政府性债务风险，受到多方关注。

自2011年以来，国家有关部门就着手清理和规范地方融资平台。党的十八届三中全会提出要深化财税体制改革，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。去年10月国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》，对建立规范的地方政府举债融资机制提出了一系列改革要求，收费公路债务融资发展面临进一步规范：

一是政府要和交通融资平台脱钩。必须划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门通过债券方式举借，不得通过企事业单位等举借，剥离融资平台公司承担的政府融资职能。

二是规范收费公路政府举债渠道。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资。

三是推广使用政府与社会资本合作模式发展收费公路。鼓励社会资本通过特许经营方式，参与有一定收益的公益性事业投资和运营，政府对投资者按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，但不承担偿债责任。

四是严格控制政府债务规模。各地一般债券和专项债券的发行额度，纳入限额管理，债券的“借、用、还”全部纳入相应的一般公共预算和政府性基金预算管理。

五是妥善偿还收费公路存量债务。要对存量债务进行甄别清理，交通融资平台举借的债务凡属于政府应当偿还的，相应纳入一般债务和专项债务，各地区可申请发行地方政府债券置换，以降低利息负担，优化期限结构。

按照上述改革精神，收费公路必须在新的制度架构内举债，举债渠道通过政府专项债券更加规范（交通部门不再贷款），债务规模要合理控制，融资成本逐步降低（用债券置换存量贷款），大力吸引社会资本投资建设运营收费公路。改革将彻底改变由执行部门承担收费公路筹资任务的不合理做法，将收费公路筹资回归到正常的财政保障制度框架内，用规范的财政管理制度控制收费公路债务风险，用特许经营制度监管下的“政府与社会资本合作模式”代替侧重经营性的“招商引资”模式，有利于还原收费公路的“公益性”本来面目。

以创新推进收费公路新发展

面对公众质疑和更高期望，必须按照党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神，坚持改革创新，统筹收费高速公路网和不收费的普通公路网发展，进一步完善政策，促进治理能力现代化。

如果没有收费公路，仅仅依靠财政投入，我国的高速公路就不是今天的11万多公里，而可能是1.5万公里；路网总里程就不是今天的430万公里，而可能是200万公里。如果那样，何谈产业升级、经济转型发展、推进“四化”建设？全国范围的运输拥堵会是何种景象？运输时间成本又会高到何种地步？

收费公路政策30年之际话收费公路，应实事求是地看待是非得失，不应逞非黑即白的口舌之快。收费公路完成了在财政能力不足的条件下实现中国公路跨越式发展的历史使命，在新的阶段需要继续发挥作用。

一是中国国情的需要。根据国家规划，到2030年我国公路网总需求约580万公里。保守测算2016年至2030年，全国公路建养资金总需求超过20万亿元，而交通专项税收入最多只能满足一半，需要继续利用收费机制筹资。

二是公平税负的需要。不同人群、不同车种对道路使用量、路面损害程度不一样，采用全民纳税的方式建设养护公路，存在大部分人补贴少部分人、无车人补贴有车人、轿车补贴货车、私家车补贴公车商务车、甚至穷人补贴有钱人、农村补贴城市的客观不公平。

三是提高效率的需要。为使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，按照国务院有关文件精神，在收费高速公路领域推广政府与社会资本合作模式，加强政府监管，有利于提高高速公路服务质量、管理效率，降低运营管理成本，但前提是收费。

面对公众质疑和更高期望，必须按照党的十八大、十八届三中全会和四中全会精神，坚持改革创新，统筹收费高速公路网和不收费的普通公路网发展，进一步完善政策，促进治理能力现代化。

一要坚持公益性前提。应明确将“公益性”写入公路法律。按照公益性原则，完善投资人“合理回报”制度设计。摒弃“经营性公路”分类，按照投资主体的性质不同，分为政府部门投资的收费公路和社会资本投资的高速公路。

二要拓展公路收费功能。债务偿还完毕或投资回收期结束后，允许通过收费继续为养护筹资，解决高速公路长远运行维护资金来源问题。探索交通拥堵路段交通流量的收费价格调节机制。

三要加强公路发展公共财政保障力度。普通公路应百分百财政投入，不足由政府发债。未来收费公路发展只定位于高速公路，彻底将高速公路从替普通公路统贷融资，替铁路、民航、水利建设融资的枷锁中解放出来，坚持以路养路。

四要坚持公路专项税制度。来自于车辆用户的税收费收，既然取自于路，就应用之于路，使用效率才能最大化。有部门和学者建议取消车购税、成品油税费改革新增交通专项资金的专项用途，统筹用于各行业发展，既违背了基本现实，也违背了国际惯例。

五要切实加强公路养护投入保障。养护是最大的节约。由于资金不足，全国公路养护总体处于较低水平的、基本的维持状态。呼吁将成品油消费税率提高后新增的资金，主要安排用于公路养护。

六要重视发挥公路投资对新常态经济增长的稳定贡献。自1998年以来，我国公路投资占GDP比重已经连续16年超过2%。当前面对经济下行压力，更要发挥公路投资对经济增长的稳定贡献。建议在地方政府性债务管理制度改革的过程中，对公路行业的政府债券投入规模要有效衔接跟进，防止公路投资出现大幅滑坡。

七要全面推进公路事权和管理体制改革。建议按照建立事权与支出责任相适应制度的要求，将国道、省道、农村公路分别纳入中央、省级政府、市县政府事权，分别由中央、省、市县级财政承担主要支出责任，权责一致，哪级公路发展出现问题，板子就打在哪级政府身上，避免推诿扯皮。在此基础上，全面推进公路管理体制改革，改变目前各自为政、分割的国道管理，研究建立国家高速公路收费交叉补贴机制，既能防止出现暴利，又能降低债务风险。放弃违背“公益性”要求、以“保值增值”为目标的收费公路考核机制，改革由国有资产管理部门管理高速公路的不合理体制。

八要建立完善公路特许经营制度。除政府部门外，各类投资主体投资交通基础设施，通过收费收入获取回报，实行特许经营制度，规范政府和投资人双方行为，保障公众和投资人双方权益。政府部门要重点加强投资准入退出、收费价格和收支、服务质量、运营管理的监管，使收费公路真正成为服务好、成本低、效率高的公路，保障公众利益不受损害，为收费公路领域推广政府与社会资本合作模式奠定制度基础。

九要建立收费公路预算绩效管理制度。以提升公路基础设施安全性能、通过能力、顺畅衔接、运输效率、减少拥堵、节能减排为投资依据，逐步建立以绩效导向的预算管理制度，让公路建设、养护投资决策更加科学。建立全国公路分级资产管理系统，实时录入、跟踪每个路段的技术状态，实现公路预警、养护工程方案、投资需求自动生成，减少人为干扰，将钱用在刀刃上。

公平与效率不是单选题，收费公路与收税公路不是单选题，让我们期待改革，建立一个更加规范、透明的公路收费系统。

（作者孙虎成系交通运输部规划研究院战略与政策研究所副所长）