试论三项制度改革

2012年07月02日 09:06 来源:国家发改委 作者:韩良 转载

   邓小平同志在提出“改革、开放”两个基本点时，设计的改革思路是两条路线，一条是自下而上，一条是自上而下。自下而上的改革核心是确立社会主义市场经济，即“以经济建设为中心”。三十年的改革成就包括：围绕产权制度的农村改革、国企改革、非公经济改革；围绕交易制度的产品和要素市场体系改革、价格机制改革；围绕分配制度的多种分配制度改革（按劳分配和按要素分配并存）；围绕宏观经济调控制度的财政政策、货币政策、产业政策改革；围绕社会福利制度的教育改革、医疗卫生改革、社保和养老保险制度改革等等。目前正值三十年改革成果总结期，主流媒体对上述改革的成果都给予了高度肯定。自上而下的改革核心是政治体制、政治制度、政党制度、行政体制和社会管理机制改革。这方面中央也做了许多尝试，比如朱镕基总理主持的行政体制改革，即国务院部委的合并等等。这一阶段最主要的成就是“三个代表”重要思想，进一步明确了政党制度，即解决了建设一个什么样的党和怎样建设党的问题。

上述分析可以看出，自下而上的改革主要是经济体制改革，针对的是马克思所说的经济基础。自上而下的改革主要是政治体制改革，针对的是马克思所说的上层建筑。按照马克思主义理论，经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础，如果上层建筑不利于经济基础的发展，改革就势在必行。但上层建筑改革难度极大，历史经验表明，上层建筑改革往往意味着一场革命。目前我国正处于各种矛盾凸现期，面对纷繁复杂的社会矛盾，胡锦涛总书记适时提出解放思想，具有重大的现实意义和紧迫性。个人认为，解放思想的核心是上层建筑改革，重点是政治体制改革。（同美国相比，我国初始政治体制设计有缺陷，如一党制、中央集权制不利于民主；各级政府领导班子、人大代表均非真正民选产生，人们政府、人民代表大会并不能真正代表人民意愿；行政主导的国家管理模式，缺少强有力的制衡机制；全党、全国人民思想高度统一不利于个人的思想自由和独立思考，缺乏诸子百家、新文化运动这类创造大师的环境等。因此，政治体制仍有浓重的封建色彩，反封建仍是政治体制改革的根本任务）由于政治体制改革是一项长期、复杂和极其艰巨的任务，可能需要几代人的努力，因此我在此就不多论述，只就目前亟待解决而且能够解决的三项改革问题谈一下自己的看法。

一、税制改革

1、目前我国的税收制度

我国的财政政策主要是收、支两项内容，收：包括税收和国债，支：包括政府购买（即公共支出：政府投资、政府消费）和转移支付。税收则是财政的基础。

我国税制的主要税种分为：行（为税）、商（品税）、所（得税）、资（源税）、财（产税）5大类。在我国，商品税主要以货物和劳务的流转额为课税对象，因此又称流转税，包括增值税、营业税、消费税和关税，在税源结构中最为重要。2007年，我国税收中增值税比例为31.2%，营业税比例为12.9%，关税比例为11.7%，消费税为4.5%，四项之和为60.3%。所得税比例为22.7%，是第二大税源。

1994年朱镕基总理主持的分税制改革，基本的设计思路是：（1）参考美国等西方发达国家税制，实行国、地税分开，中央和地方分灶吃饭；（2）中央财政拿大头，地方财政拿小头，一则体现中央集权，二则集中财力办大事，三则调动地方发展经济积极性；（3）国税以流转税为主，适应数量型而非效益型的经济运转模式；（4）预计理想的税负比例（财政收入/GDP）为14-18%。

2、当前税制存在的主要问题

（1）税负过高。2007年全国GDP 24.7万亿，财政收入5.13万亿，税负比例为20.7%。我曾和一位国务院发展研究中心专家探讨过这一问题，他认为这一比例不高，理由是北欧、德国均在50%左右。我认为这一观点是不正确的。第一，北欧、德国是福利社会，高税负带来高保障，对中国没有参考意义。第二，国家财政有高额隐性收入，如国有企业未分配红利、国有资产增值、国有股转让利润等等。因此不能简单从财政收入判断国家在国民经济分配中所占的份额，而应分析国家和国有经济在国民经济总量中所占的比重。事实上，近几年国家对经济要素的占有比例不断提高，国民经济不是越来越私有化，而是越来越公有化。如目前储蓄存款比例，居民37%，为历史最低，政府为27%，企业为36%（以国企为主）。可见个人对货币资本的占有率很低，估计个人对生产资料的占有率也不会大幅度高于此。由此推测，国家以各种方式持有的经济要素比例应在60%左右，其所真正占有的产出，即国内生产总值（GDP）的比例也应在60%左右，这比北欧高得多。另一个具有说服力的数据是劳动者报酬占GDP的比重，1990-2005年，劳动者报酬占GDP的比重下降了12%，2007年约为40%，（我国的劳动者报酬是以城乡居民可支配收入计算的），这也印证了国家占有GDP比重约60%的可靠性。在国有资本迅猛增长的同时，2006年中央政府又精心策划了股权分置改革，大小非纷纷解禁，上市流通，加之融资和再融资，至目前股市暴跌，个人投资损失惨重，但国企成为最大的赢家。最近国家又出台国企股票回购政策，高价卖出的股票被低价买回，国家获得了极其丰厚的利润，但没有在财政收入中体现。由此，三十年改革的红利又被国家大量收入囊中。

（2）税收增长过快。近10年来，GDP平均增幅10%左右，但财政收入平均增幅23%左右，去年达到了28%。2008年，预计GDP增长2.4万亿，而财政收入增长1.3万亿以上。长此以往，全国人民劳动创造的新增收益绝大部分被政府占有，生产的积极性将被彻底挫伤。因此在经济已经出现滞胀趋势的今天，减税已成为当务之急。税收增长永远快于经济增长的主要原因是我国以流转税为主要税种，它以货物和劳务的流转额为课税对象，税收额由每次流转额和流转次数两个因素决定，而非终端产品产出额决定。随着生产力的发展，生产链条将不断延长，流转次数不断增加，税收增长肯定高于GDP 增速。

（3）分税制造成地方政府财政困难。国税、地税分税，中央、地方分灶吃饭，国税收入过高，造成国家财政很富有，去年财政支出比预算盈余3000亿。而地方政府入不敷出，只能依靠挪用专项资金和转移支付，拆东补西，很多县、乡的基层财政上实际上已经破产。没有财政保障，民生工作只能是纸上谈兵。以长春为例，2007年全口径财政收入280亿，地方留用只有93亿，占33%；今年预计财政收入375亿，地方留用120亿，而今年城市建设预计投资就达105亿。

（4）分税制造成地方经济无序发展。由于分灶吃饭，地方政府为保证财源，只能各自为战，采用加大固定资产投资、铺摊子、上项目为主经济发展方式，全然不顾地理条件和资源禀赋，这种经济增长模式是外延式和粗放型的，造成了区域内和区域间无序竞争，产业严重趋同化。由于缺乏统筹协调机制，许多大中城市都是以汽车、石化、装备制造、钢铁、水泥、电力为主导产业，造成国民经济严重重化工化，全国产业布局混乱不堪，浪费了大量经济资源和自然资源，也使环境不断恶化。城市间如此，城市内也是如此。如长春市的各开发区，都在搞汽车和零部件产业，为了招商引资竞相压低地价，互相挖墙角。原本成立汽车产业开发区的目的是产业集聚，并将绿园区搞汽车零部件的小工业区划归汽开区，但绿园区随即成立了新的开发区，仍以汽车零部件为主导产业，使产业布局更加分散。

（5）流转税缩短企业生命周期。前面介绍过，目前我国流转水占总税负的比重为60.3%，其中最主要的是增值税和营业税，比重达44.1%。增值税和营业税的特点是以货物和劳务的流转额为课税对象，均不予企业利润挂钩，无论企业盈亏，都得按章纳税。企业经营有周期性，盈、平、亏交替出现，一旦企业经营陷入低谷，亏损也要纳税，而一般企业都没有大量的现金盈余用以度过困难期，这就在客观上加速了企业死亡（即使破产也要首先偿付税款），因此我国中小企业生命周期极短。沿海近期几万户中小企业破产，不但对生产力是极大的挫伤，也造成了社会资源的极大浪费。反观美国，也采用分税制，联邦税主要税种是所得税（个人、公司）和社会保障税，州税主要税种是销售税，地方税主要税种是财产税，企业亏损则不必交税，盈余后原亏损部分还可以以税抵扣税款，因此企业生命周期大大延长。这可能是美国经济长期繁荣的一个重要原因。

3、税制改革的方向

（1）减税。经济出现滞胀时，减税是国际通行做法。（里根执政后，从卡特手中接过了经济的烂摊子，求教于拉弗教授，拉弗即兴在餐桌上画了一条抛物线，说明了财政收入和税率的关系，这就是著名的“拉弗曲线”。由于减税可刺激供给，拉弗理论形成了著名的“供给学派”）。当前国家已经采取了一些减税政策，如暂免征收个人证券交易资金利息税、暂免征收存款利息税、降低并单边征收股票交易印花税、暂免征收房屋交易印花税并降低契税等，但都没有涉及关键税种。（另外一个拉动经济反弹的办法是加薪，因为物价上涨后造成实际收入下降，加薪可以保持消费能力的稳定。同时，提高消费能力可以缓解出口增长放缓压力。另外，加薪可以提高收入预期，增加货币供给。这就是芝加哥学派的弗里德里曼的基本理论）。

（2）强制央企利润分红上缴中央财政（上市公司连续3年分红比例超过30%方可配股）。使隐性财政收入显性化，国企成果国民共享。

（3）借鉴美国经验，坚持分税制，但应扩大地方留成比例。

（4）改革流转税为主的税收体制，建立所得税为主的新税制。延长企业生命周期，鼓励企业和个人更多获利，把数量型经济发展模式转变为质量型和效益性发展模式。

二、金融体制改革

1、我国目前的金融体制

国民经济宏观调控的三大支柱是：国家规划、财政政策、货币政策。货币政策的核心是保持货币供给和需求的平衡。金融属于货币政策范畴，是货币政策的核心。目前我国金融体系主要由银行和证券两部分组成，其中银行体系由银监会、央行、国家政策性银行（开发、农发、进出口）、国有商业银行、非国有银行（股份制银行、地方银行、信用社）组成。下面重点介绍央行。

央行的主要职责主要包括两部分，一是人民币业务，包括货币发行、货币政策制定（包括官方存贷款利率、存款准备金率、再贴现率）、参与公开市场业务（买卖有价证券，调整货币供应），核心是控制货币供应量；二是外汇业务，包括汇率政策制定（官方汇率，有管理的浮动汇率）、外汇管理（经常性项目可兑换、资本项目有条件兑换）、国家外汇储备的持有和经营，核心是维持合理汇率水平。

2、央行货币政策存在的主要问题

近几年，特别是近一年多，央行在执行货币政策过程中可以说是昏着迭出，让我们简单回顾一下：

（1）外汇管理。第一步是采用浮动汇率。央行没有认识到我国国有经济占60%，远非真正意义上的市场经济这一事实，而是单纯依据巨额外汇储备，认为有能力抗拒波动，贸然采取了有管理的浮动汇率制度，积极推行汇率市场化，盲目扩大浮动区间。由于监管不到位，国外游资大量涌入国内套利，造成人民币迅速升值，此举也正中西方国家之下怀（90年代初日本的教训就是西方国家逼迫日元迅速升值，造成日本经济长期陷入衰退）。第二步是放松外汇管制。国际收支平衡表主要包括三部分内容，一是经常项目，主要包括贸易收支（货物）、劳务收支（服务）、转移收支（援助、捐赠）；二是资本项目，主要包括长期资本、短期资本；三是结算、平衡项目（Balance）。我国的外汇管理原则是经常性项目可兑换、资本项目有条件兑换。但2006年下半年以来，无论对经常项目还是资本项目都放宽了汇兑门槛，对其他非常规渠道流入的外汇更是完全失去管制，导致2007年至今，国家外汇储备增速之快令人瞠目结舌。仅去年11月到今年11月，外汇储备就由1.3万亿增至1.9万亿美元（2007年一季度，外汇顺差1357亿美元，实际外汇储备净增2000亿，多出来的643亿不知从何而来，估计是为了稳定汇率在外汇市场上买入的）。央行增加外汇储备必须兑付人民币，这种人民币是基础货币（高能货币），在流通中会发挥货币乘数效应（5）。因此增加6000亿美金外汇储备，广义货币供应量（M2）就增加20万亿人民币。这就直接导致了流动性过剩，引起物价上涨、通货膨胀。由此可见，这次通胀是外源性的。第三步是加大对外投资。由于本币升值，央行持有的外汇储备每天都在蒙受损失，估计汇改以来外汇储备汇率损失应在1万亿人民币左右。由于国内外汇需求不足，外汇储备无法贷出生息，处于净亏损状态，国家采取了一系列措施，一是选择购买美国国债和多种债券组合；二是成立国家投资公司（财政部管），投资黑石基金等金融产品；三是鼓励国有商业银行做外汇自营（投资和理财），输出外汇；四是鼓励企业对外投资，特别是购买国外资源。结果时运不济，正赶上美国次债危机，到底损失多少无从知晓。只能从见诸报端的报道进行猜测：美国债券损失30%（美国国内平均损失率30%以上）；国家投资公司资本金2000亿美金，估计至少损失200亿美金；中行净损失70亿美金以上，仅香港mini债券损失20亿人民币；中国平安保险因购买欧洲富通银行股份，净损失180亿，对赌澳洲铁矿的外汇杠杆交易使中信泰富损失155亿。美国公布7000亿美金的救市计划后，中国承诺再次购买美国国债帮助美国救市。因此，中国成为全球金融危机最大的买单者。

（2）货币政策。流动性过剩发生后，央行为收紧流动性、回笼货币、控制通胀，并没有针对引起过剩的外汇储备（外源）采取措施，而是采用了对国内金融市场“通杀”战略。首先是15次连续上调存款准备金率，最高达17.5%。问题是央行只是教条地看M0、M1、M2三个货币供应量数据，没有认识到这次流动性过剩是结构性的，是虚拟经济流动性过剩。因此采用的措施不仅没有有效收紧虚拟经济流动性，反而造成实体经济（企业）的建设改造资金和生产性流动资金严重不足，并最终导致下半年全国经济运行俯冲式下降。其次是调高利率。美联储多年的经验表明，利率是货币政策最有效的手段，但央行在利调节上忽然变得踌躇不前，2007年调高了6次，每次大都为0.27个百分点，政策导向十分不明确。特别是今年CPI高达8.8%时，央行在利率调节上根本没有作为。胡锦涛总书记提出要增加居民财产性收入，结果是今年股市市值损失24万亿，相当于去年的GDP，居民储蓄存款实际利率始终为负值，居民财产大大缩水。

3、货币政策改革的方向

（1）强化浮动汇率管理，加强外汇管制，严把资产项目汇兑关，严厉打击非正规渠道外汇流入，减少不必要的外汇市场操作，以满足需要为前提，保持外汇储备稳定。（2）调整央行的人员结构，充实高端专业技术人才，让更多懂得国民经济和国际金融的人才走上领导岗位。（3）加强对国际经济和国际金融、国内经济的研究，提高货币政策、外汇管理与国际、国内经济发展相适应的能力，强化风险防范机制。特别是要根据货币政策时滞性特点，提高汇率、利率、存款准备金率调节机制的前瞻性和预见性，以及与经济走势的适应性，既要学会调总量，更要懂得如何调结构。（4）加强对未来“通货紧缩”的研究和预防工作。前几天周小川指出：未来通货膨胀将会周期性出现，这显然对近期经济走势、国民财富状况、消费心理预期缺乏基本研究。明年二季度后，通缩出现的概率应远大于通胀。根据弗里德里曼的理论，通胀只是货币现象，但通缩则是多种因素造成的经济衰退，其治理难度远大于通胀。一旦出现通缩，国民经济将陷入长期低谷。

三、干部选拔任用制度改革

1、干部选拔任用制度存在的主要问题

干部选拔任用制度，是吏制的核心内容。由于吴彦杰校长已经对我国干部选拔任用制度做了专题报告，因此基本情况就不多谈了。

无论国内国外，用错人的代价都是惨痛的。比如布什，本来民选选票比戈尔少，但由于美国采用“赢家通吃”的方式，即只要民选选票占优，州选举人票就全部属于赢家，最后历史上首次由联邦最高法院裁定，布什获胜。据美国研究，布什的智商是美国历任总统中最低的几位之一，因此领导世界最发达的国家他明显力不从心。加之本人的个性和运气，自他上任以来，连续发生了911、阿富汗战争、伊拉克战争、加州森林大火、飓风和新奥尔良洪水等，卸任在即又赶上金融危机。美国为布什这个“干部”付出了沉重的代价。当然布什也有其聪明之处，就是利用伊拉克战争绑架美国国民意志，使自己在二次竞选中获得了连任。

中国历朝历代对官吏的选拔任用都十分重视，也探索出了不少路子。但翻开中国泱泱五千年历史，奸臣、贪官误国比比皆是，忠臣、清官兴国则寥寥可数。究其原因，都是因为主要官吏都是 “钦点”，即由皇帝或重臣选定，而非“民选”，即由百姓推举而来。因此我们可以得出一个结论，只要官吏是由上级选定的，其胜任的概率就低。为什么？因为中国虽然人才济济，但上级官员视野有限，加之感情、品行等个人因素，选定之人恰是最优之人的概率极低。因此在中国，奥巴马是绝对没有机会成为继任总理的，因为现任总理布什对他既不熟悉也不喜欢，决不会用他。

党的干部选拔任用制度，客观地说是历史上最好的，但仍没有逃脱“封建制”“钦点”式游戏规则。名义上是党管干部，实际上仍是党内几个关键的人管干部，尽管领导们素质极高，但毕竟视野有限，因此总是在小圈子、小范围内打转转，很难做到广纳贤才。千里马常有，伯乐不常有，中国不缺人才，缺的是让人才脱颖而出的“民选”机制。就长春来说，个人认为提高城市管理水平的关键也在用人。目前我市的机构设置、工作流程都是比较健全的，但运行不畅、效率不高，关键是局、处级缺乏执行力。高素质的干部是有的，在座的各位都是，只是不在其位，没有发挥更大的作用。如果优秀干部得不到重用，组织部门选拔干部更要慎之又慎，不要提拔一批干部，挫伤绝大部分干部的积极性。

另外，当今世界是技术主导型的世界，对社会管理者的专业技术要求越来越高。试想如果央行官员不懂次贷、财政官员不懂隐性收入，发改官员不懂产业、环保官员不懂COD、技术监督官员不懂三聚氰胺，这样的管理会是怎样的水平。我坚决拥护高层官员以政治家为主，但专业部门和中下层官员还是应该以专家为主。现在的问题是上中下层全是政治家、战略家，都在谈思路，都要求别人抓落实，就是不知道具体工作怎么干，造成无功功率大，有功功率小，官僚机构内耗大，对外不做功。有很多高官对专业人才的看法有失偏颇，认为他们不懂政治、头脑简单、不堪大用，只能从事简单劳动。个人认为当今的自然科学包含了社会科学的绝大部分规律，懂得自然科学很容易懂得社会科学，但懂得社会科学要想弄懂自然科学，还要颇费些功夫。“科学发展观”还要有懂得科学的人来践行。

2、干部选拔任用制度改革的思路

（1）完善民选制度。我既不赞成任人唯亲，也不赞成任人唯贤，因为这些都是身居高位者“钦点”式的游戏规则，是“凭赏”。这样选出的干部更多的是对上负责，很难真正代表最广大人民群众的根本利益。只有建立完善的选举体系，把自荐和民选有机结合，人才才能真正脱颖而出，人民利益才能得到保证。

（2）用人唯需，也就是根据岗位需要选拔专业人才。岗位不同，需要的人才也不同，不根据岗位需要和人才特长任用官员，往往所用非人，造成事业和人才双损失。未来干部职业化应该是大方向，所谓职业化，就是让专业人才从事专业管理。就长春而言，由于工作关系，主管市长或主管领导往往更了解下属的能力和业绩，但他们在干部选用上缺乏建议权，造成很多能力强、业绩好的专业干部无缘出现在主要领导视野里，始终积压在基层，丧失提拔机会。因此在干部选用应更多听取主管市长或主管领导意见，多给政府各专业部门的优秀人才创造机会。