当PPP遇到城市公共交通 拓展合作途径 实现政企多赢
2015年03月19日 来源:中国交通造价网 作者:交通造价网
2014年9月下旬，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号），推广使用政府与社会资本合作（PPP， Public-Private-Partnership）模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。紧随着多家部委印发相关文件，力推这种政企合作的新方式，PPP模式一时之间成为热门话题。
在城市交通系统，尤其是公共交通领域推广PPP模式，既能借助社会资本的力量突破建设资金短缺的瓶颈，又可以发挥私人部门的管理与技术优势。
公私合营为公共服务提质
目前，我国正以史无前例的速度扩建城市轨道系统，大容量快速公交系统（BRT）和公交专用道建设也已处于亚洲领先水平。通过土地转让金和地方贷款等方式融资，大力发展轨道交通等公共交通项目，在国内各地并不鲜见。
然而，正是由于这些不可持续的融资方式，使得国内大部分城市在城市公共交通项目的建设、维护和运营上开始面临巨大的融资困难。
“两会之后，国家治理地方债的决心为公共交通的建设带来更多挑战和新机遇。”世界资源研究所城市交通研究分析员薛露露表示，资金短缺的压力促使政府开始思考，如何破解可持续交通发展的融资难题，“有些地方，建设轨道交通的投入甚至已经达到了每公里10亿元”。
城市公共交通系统具有较强的公共产品的公益性属性，同时兼有私人产品的效用可分性和赢利性属性。在这种情况下，其建设和运营既可以由政府来提供，也可以通过政府建立某种补偿机制，通过市场来运作。“在公共交通领域推广PPP模式，市场会使项目更有效率。”薛露露说。
按照国家发展改革委的定义，PPP模式指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
有相关学者表示：“过去，我们缺少对公共产品和准公共产品提供方式的充分认识，要么全部由政府大包大揽；要么试图走到另一个极端，将本属于政府的公共责任推向市场，搞绝对市场化。”
PPP模式正好在这两者之间找到了一个恰当的结合点，将两者有机结合起来。正是由于PPP模式具有诸多优势，国内部分城市已经开始借鉴国际先进经验，并结合自身特点，在城市公共交通建设及运营维护中应用PPP模式。
模式多元弥补成本缺口
作为国内首条采用PPP模式建设运营的轨道交通线路，北京地铁4号线引入了香港地铁（以下简称“港铁”）的投资和运营管理经验。
北京地铁4号线独具特色的“项目分拆”模式将工程的所有投资建设任务以7：3的基础比例划分为A部分107亿元的土建投资和B部分47亿元的机电投资。其中B部分由社会投资组建项目特许经营公司负责投资建设，即PPP模式。港铁、京投、首创合资成立的特许经营公司——京港地铁公司承担47亿元部分，其中港铁股份为49%，首创股份占比为49%，京投占比为2%。
在项目成长期，政府将其投资所形成的资产租赁给PPP项目公司，为其实现正常投资收益提供保障；为收回部分政府投资，同时避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式使政府投资公司参与收益的分配；在项目特许期结束后，PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
该模式的优点是：通过项目分拆，可以降低政府财政资金压力，吸引社会资金，分散并降低出资各方的风险。在引入社会资金的同时带来规范管理和专业经营，也有效地建立了地铁项目的市场化收益机制。
目前，北京地铁除了“4号线”、“14号线”采取PPP模式外，计划开建的北京地铁“16号线”也再度引入了这一合作模式。
“轨道交通成本与日俱增，亟须通过多元化的社会资本弥补缺口。”薛露露多年从事“轨道加物业开发”的模式研究，“‘轨道加物业开发’是PPP模式的一种，企业可以在运营轨道交通之外，享受到由地铁带来的土地溢价。”
早在2007年，上海市轨道交通11号线就借鉴香港地铁的经验，采用公开捆绑招标的方式，提出“站点综合开发”，将地铁站点周围的土地设置为“站点交通枢纽专项用地”，与地铁车站配套，由竞标成功的企业进行联合开发，实现了城市轨道交通的溢价回收。
PPP模式在实际运作中，涉及多元主体和利益关系，处理好运作中的各个环节，选择有效的具体合作模式至关重要。PPP项目可以针对项目的经营性特点，采取多元的合作路径，为不同类型的项目确定科学合理的合作模式。这样，既能避免走弯路，也能降低成本费用并提高运营效率和服务水平。
责权明确注重伙伴关系
“现在很多地方政府把PPP模式简单理解为一种融资手段，或者过分夸大了融资功能，并没有了解PPP的内涵，如果这样下去，可能会变成另一种形式的地方融资平台公司。”财政部部长楼继伟在接受媒体采访时如此表述PPP模式对当前中国经济的意义。
“政府要重视自身信用，同时要明确各方在PPP中的角色定位。”香港铁路有限公司副总经理谢华表示，推广PPP模式，政府应注重处理好与市场主体的关系，“健康的PPP模式应该建立在政企各方对自己所扮演角色有充分正确认识的基础上”。
聚焦在公共交通领域，目前，国内偏向福利态度的公交定价机制会对投资企业的现金流带来很多问题。即便政府会给予高额的补贴，在没有有效运营保障机制的情况下，资金缺口仍然较大。
此外，国内各城市一般仅有一个公共交通项目的“运营商”，可用来替换的选择不多，竞争程度并不激烈。正是在这样的机制下，很多优秀的社会资本难以得到合适的进入机会。
有人注意到，相关部门将PPP模式定义中的“私人部门”改为“社会资本”，实际上意味着政府不仅希望和私人资本或私人部门合作，而且也希望同时能与国有资本及其他资本合作。
这项定义的微调蕴含着巨大的挑战，国有资本的非完全市场导向决策机制与私人资本或私人部门的市场导向决策机制完全不同，政府与此两者合作所遵循的行为规范及合作建设运营的机制、质量、效率也大不相同，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求。
谢华表示：“PPP更强调最后一个P（Partnership），指的是伙伴关系和伙伴精神，PPP更关注‘利益共享、风险分担’的合作精神，各方都应在这样的前提下去推动项目进展。”
名词解释
●BOT（Bulid-Operate-Transfer）：建造—运营—移交
BOT模式的特点就是将基础设施的经营权有期限的抵押，以获得项目融资。
BOT模式中，首先由项目发起人通过投标从委托人手中获取对项目的特许权，随后组成项目公司并负责进行项目的融资，组织项目的建设，管理项目的运营，取得合理的利润。特许期结束后，应将项目无偿地移交给政府。
●BT（Build-Transfer）：建造—移交
BT模式是BOT的一种变换形式，政府通过特许协议，引入国外或民间的资本进行专属于政府的基础设施建设，基础设施建设完工后，该项目设施的有关权利按协议由政府赎回。
通俗地说，BT是一种“交钥匙工程”，社会投资人投资、建设，建设完成以后“交钥匙”，政府再回购，回购时考虑投资人的合理收益。
●TOT（Transfer-Operate-Transfer）：转让—经营—转让
TOT模式是通过出售现有资产以获得增量资金进行新建项目融资的一种新型融资方式。
在这种模式下，私营企业用私人资本购买某项资产的全部或部分产权或经营权；然后对项目进行开发和建设，在约定的时间内通过对项目经营收回全部投资并取得合理的回报，特许期结束后，将产权或经营权无偿移交给原所有人。
●TBT（Transfer-Bulid-Transfer）：转让—建造—转让
TBT模式就是将TOT与BOT融资方式组合起来，以BOT为主的一种融资模式，其中TOT的目的是为了促成BOT。
在TBT模式中，政府通过招标将已运营的项目和未来若干年的经营权无偿转让给投资人；投资人负责组建项目公司进行新的建设和运营；项目建成开始经营后，政府从BOT项目公司获得与项目经营权等值的收益；按照TOT和BOT协议，投资人相继将项目经营权归还给政府。
●PPP（Public-Private-Partnership）：政府与社会资本合作
广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，而狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，它包含了BOT、TOT等多种模式。需要说明的是，BT模式中由于企业不涉及运营，并不属于PPP模式。
社会资本参与公共产品和服务的业务由来已久。但是，PPP模式超出了传统的私营分包的范畴，PPP模式允许私营部门获得对一项设施的长期控制权，并在合同到期前负责项目的建设和经营。
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